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カテゴリ: 森友学園

1.佐川氏が国会の証人喚問でほぼすべての証言を拒否
森友学園に関し財務省が決済文書などの公文書を多数改ざんしていたことが発覚した問題について、3月27日に元理財局長だった佐川宣寿氏の証人喚問が衆参両院の予算委員会で合計約4時間行われました。

しかし、国会議員からの質問に対し、佐川氏は「刑事訴追のおそれがあるので証言を控えさせていただく」として実に合計約50回も証言拒否を行い、自身の関与など改ざんの経緯についてほぼすべての証言を拒否しました。

・改ざん、証言拒む 経緯・目的、不明のまま 佐川氏喚問|朝日新聞

2.国政調査権‐議院証言法
憲法は、「両議院は、各々国政に関する調査を行ひ、これに関して、証人の出頭及び証言並びに記録の提出を要求することができる」と規定しています(国政調査権、62条)。

この憲法の条文を受け、国会法104条1項は、「各議院又は各議院の委員会から審査又は調査のため、内閣、官公署その他に対し、必要な報告又は記録の提出を求めたときは、その求めに応じなければならない」とし、衆参それぞれの議院またはその委員会は、内閣・行政庁に対して報告または記録の提出を求めることができるとしています。また、同106条は「審査又は調査のため、証人又は参考人」に出頭を求めることができるとしています。

そしてさらに証人の証言については、議院証言法(「議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律」)が用意されており、証人の出頭・証言および書類等の提出を要求する手続きと要求を拒否した証人に対する罰則が規定されています。

3.国政調査権の限界
このように国政調査権は衆参両院が有する強力な調査権ですが、限界もあります。まず、その目的は、国政つまり立法・予算審議・行政監督の3分野となります。財務省の文書改ざん問題はまさに行政監督が目的ですから、司法への調査などと異なり、財務省や内閣への衆参両院の調査権は原則として全面的なものとなるとされています。

しかしたとえ国政調査であっても証人等の基本的人権を侵害することが許されないのは当然です。そのため、証人本人の思想・信条を問う質問や、黙秘権(憲法38条)を侵害する質問は許されないことになります。

この後者を具体化したのが、議院証言法4条です。

議院証言法

第四条 証人は、自己又は次に掲げる者が刑事訴追を受け、又は有罪判決を受けるおそれのあるときは、宣誓、証言又は書類の提出を拒むことができる。
 自己の配偶者、三親等内の血族若しくは二親等内の姻族又は自己とこれらの親族関係があつた者
(後略)

この条文は、「証人は、自己(略)が刑事訴追を受け、又は有罪判決を受けるおそれのあるときは、宣誓、証言又は書類の提出を拒むことができる」と規定するのみで、どのような内容の刑事訴追またはどのような有罪判決のおそれがある場合に証言拒否等を許可するといった歯止めをまったく規定していないので、条文上、証人がごくわずかでも刑事訴追のおそれがあると考えた場合、この条文を根拠に一切の証言を拒否できてしまいます。

つまり、今回の証人喚問における佐川氏のように、「刑事訴追のおそれがあるので回答をひかえる」とさえ言えば、事実上いかなる証言拒否も可能となってしまい、それは少なくとも現行の議院証言法上は合法なのです。

議院証言法自身は、6条に証人が虚偽の陳述をした場合に10年以下の懲役に処する罰則(偽証罪)と、7条に証人が正当な理由がなく証言を拒んだ場合に10万円以下の罰金とする罰則(証言拒否権)を定めています。しかし、佐川氏のように、4条の「刑事訴追のおそれ」という理由さえ示せば、これら偽証罪や証言拒否権などさえクリアできてしまいます。

4.まとめ
今回の佐川氏の証人喚問で事実がほとんど解明されなかったように、現行の議院証言法はとくに4条が証人を免責とする範囲があまりにも広すぎであり、法改正を含めた見直しが必要であると思われます。

もちろん証人等の人権の保障は重要です。しかし、証人喚問などを含む国政調査権は、強大な内閣・行政権を主権者たる国民から選ばれた国会がチェックしコントロールを行うための重要な権限です。内閣・行政権の腐敗や権力の私物化などを国会がチェックできないということになっては、わが国の議会制民主主義の根幹が損なわれかねません。

■参考文献
・芦部信喜『憲法 第6版』317頁
・野中俊彦・中村睦男・高橋和之・高見勝利『憲法Ⅱ 第5版』152頁
・大山礼子『国会学入門』196頁

■関連するブログ記事
・財務省の公文書改ざんについて内閣や大臣は責任を負わないのか憲法的に考える

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1.はじめに-行政の民主的コントロール
財務省で大規模な公文書(決済文書等)の改ざんが発覚しましたが、麻生財務大臣らは「財務省が悪い」「知らない」として辞任などの責任をとることを否定しています。しかし中央官庁の重大な不祥事が発覚したにもかかわらず、その担当大臣は責任を負わないのでしょうか。

わが国は、他の多くの現代国家と同様に行政権が強い行政国家ですが、国民の個人の尊重、基本的人権の確立を基本の価値とする民主主義国家です(憲法1条、11条、13条、97条等)。そして、国民から選ばれた国会議員により構成された国会から信任された内閣が行政を統括する議院内閣制の仕組みによって、行政のコントロール(行政の民主的コントロール)を実現しようとしています(66条3項、67条、68条1項、69条)。

つまり、現行憲法のもとでは、「国民→国会→内閣→大臣→官僚」という一本の縦糸の統制モデルが存在しています。(小林孝輔・芹沢斉・石村修・渋谷秀樹等『基本法コンメンタール 第5版』316頁)

したがって、財務省という官僚部分の業務に重大な不祥事があったということは、それを指揮監督する大臣・内閣にも重大な問題があったということになります。

2.「全体の奉仕者」
さらに、憲法15条1項は、公務員の選定・罷免は、「国民固有の権利」であると規定し、公務員制度は国民主権原理によってたつことを確認し、また同2項は「すべて公務員は、全体の奉仕者であって、一部の奉仕者ではない。」と規定し、公務員が国民の信託によって公務を担当する者として、国民全体の利益のためにその職務を行わなければならず、国民の一部・一階層・一党派の利益のために行動してはならないことを明らかにしています。

憲法
第15条
1 公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である。
2 すべて公務員は、全体の奉仕者であつて、一部の奉仕者ではない。
(後略)


この15条における「公務員」とは、国家公務員等をさす「官吏」(7条、73条)や地方公務員をさす「吏員」(93条2項)だけでなく、国会議員・内閣総理大臣・国務大臣も含み、広く国や公共団体の事務を担当するすべての者をさすとされています(99条参照)。(小林・芹沢・石村・渋谷等・前掲99頁)

そして、この「全体の奉仕者」性をより明確化するために、公務員法はこれを条文化し(国家公務員法96条、地方公務員法30条)、人事院も規則や国家公務員倫理規程などを制定しています。

したがって、もし今回の事件で、財務省の官僚達あるいは首相や財務大臣等が、「首相夫妻や財務大臣のために」あるいは「籠池氏のために、そして自分の支持団体のために」と考えて、国有不動産の売買などの公務や内閣の業務を行っていたとしたら、それは許されないことです。

3.内閣の責任
(1)内閣の責任の範囲
憲法66条は、内閣の組織と責任について、つぎのように規定しています。今回の事件との関係では、とくに66条3項が問題となります。

憲法
第65条 行政権は、内閣に属する。

第66条 内閣は、法律の定めるところにより、その首長たる内閣総理大臣及びその他の国務大臣でこれを組織する。
2 (略)
3 内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。


66条3項における「行政権」とは、憲法の規定によって内閣に帰属するとされた作用とされており、内閣の下級行政機関である財務省などの行為が内閣の責任の範囲に含まれます(憲法65条、国家行政組織法3条3項)。

(2)内閣の責任の相手方
憲法66条3項は、「内閣は・・・国会に対し・・・責任を負ふ」としています。ここでいう「国会」とは、衆議院・参議院それぞれに対して責任を負う意味であるとされています。

(3)責任の性質・態様
66条3項の内閣の「責任」とは、「政治的責任」であると解されています。そして、66条3項は、内閣は国会に対して「連帯責任」を負うとしています。つまり内閣・大臣が後述するように国会で説明・報告などを行っても国会の信任を得られない場合は、内閣は総辞職することになります(69条)。

(4)国務大臣の単独責任
なお、内閣の「連帯責任」は、国務大臣の単独責任を否定するものではありません。憲法74条は「主任の大臣」を置くと定め、内閣総理大臣から任命された国務大臣は、主任の大臣として、行政各部(府省)の長として行政事務を分担管理します(内閣法3条1項)。

(5)国会の責任追及の方法
国会が内閣の責任を追及する方法としては、質疑・質問(国会法74条以下)、国政調査権(憲法62条、国会法103条以下)などがあります。これらの規定に対応して、内閣の義務規定として、内閣総理大臣の一般国務に関する報告義務(憲法72条)、内閣総理大臣・国務大臣の議院出席義務(憲法63条)、内閣の財政状況報告義務(憲法91条)などがあります。そして最終的な手段として、憲法69条は内閣不信任決議の制度を用意しています。

4.麻生財務大臣らは財務省の公文書改ざん等について責任を負わないのか
このように、主に憲法15条、66条3項の観点から今回の財務省の事件をみてきました。15条が「全体の奉仕者」と規定するとおり、財務省が麻生大臣や安倍首相の個人的利益、首相夫人のご意向や首相の支持団体を利する目的で行政実務を行うことは、「国民の一部・一階層・一党派の利益のために行動」することであり違憲・違法です。

また、森友学園問題が発覚して以来、財務省等が国会に改ざんした公文書(決済文書など)を提出してきたことも、「行政のコントロール」の観点から重大な問題です。この点、憲法学者の毛利透・京大教授は新聞の取材に対して次のように述べています。

『今回起きたのは、内閣の責任を追及してきた国会に偽りの情報が提供される事態だ。国会でウソが語られ、それを隠すウソが重ねられたとみられます。国会の追求権限がないがしろにされ、本来なら追及されるはずだった責任が追及されなかったおそれがある。実際に森友学園は一時、沈静化していた。』(「公文書改ざん行政の責任は」朝日新聞2018年3月17日付)


さらに、上の3.(4)でもみたとおり、憲法・法令上、主任の大臣はその行政庁を指揮監督する責任を単独で負っているところ、麻生大臣は、「財務省が悪い、自分は知らない」と述べている点について、毛利教授はつぎのように述べています。

『行政権を握るのは常に一部の人間。だからこそ、その監督が重要になる。』『内閣が国会への責任を負う規定なので、所管官庁で起きたことなら大臣は言い訳できない。』(「公文書改ざん行政の責任は」朝日新聞2018年3月17日付)


このように考えると、財務省の主務大臣である麻生氏は、大臣の辞任などの責任は免れないと思われます。

加えて、財務省の行った公文書の大規模な改ざんは、10年以下の懲役という虚偽公文書作成等罪(刑法156条)という重大な犯罪に該当する可能性があります。もし麻生氏らが大臣として公文書の改ざんを指示していたとしたら、麻生大臣もこの罪の正犯となる可能性があります。

この点、国務大臣の職務権限について裁判例をみると、最高裁平成12年3月22日(共和汚職事件)は、国務大臣である旧北海道開発庁長官が北海道総合開発計画に含まれるスポーツ施設の建設事業主体として、特定企業を自治体に斡旋したこと等の行為も国務大臣の職務権限に含まれると広範に解して、収賄罪を認定しています。(宇賀克也『行政法概説Ⅲ 第4版』107条)

■関連するブログ記事
・財務省による森友学園の決済文書の改ざんを刑法的に考える

■参考文献
・小林孝輔・芹沢斉・石村修・渋谷秀樹等『基本法コンメンタール 第5版』99頁、316頁
・野中俊彦・中村睦男・高橋和之・高見勝利『憲法Ⅱ 第5版』220頁
・宇賀克也『行政法概説Ⅲ 第4版』98頁、102頁、107頁

憲法2 第5版

新基本法コンメンタール憲法―平成22年までの法改正に対応 (別冊法学セミナー no. 210)

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1.はじめに
森友学園に関し、財務省が省内の決済文書を書き換えていたことが大きな問題となっています。新聞報道などによると、14本の決済文書について合計約300か所もの書き換えが行われ、項目そのものが削除されてしまった箇所もあるとのことです。このような財務省官僚達による改ざんは何らかの罪に問われないのでしょうか。

・「森友」文書 書き換え 財務省の調査結果 全文書掲載|NHK NEWS WEB

2.公文書偽造等罪および虚偽公文書作成等罪
刑法154条以下は、文書偽造の罪に関する条文を置いています。今回の件は財務省の決済文書が問題となっています。この点、官庁などの公務所や公務員がその名義をもって権限内において所定の形式にしたがって作成すべき文章は公文書であり、公文書偽造等罪(155条)および虚偽公文書作成等罪(156条)が問題となります。

つぎに、公文書の作成権限のない者の行為は公文書偽造等罪(155条)、作成権限のある者の行為は虚偽公文書作成等罪(156条)に該当することから、改ざんの主体が問題となります。この点、報道によると、財務省役職員達が決済文書の改ざんを行ったとのことです。また、部門の長等だけでなくその部署の職員(補助者)も公文書の作成権限を有するとするのが判例・通説です(最高裁昭和51年5月6日判決)。したがって、本件は主に虚偽公文書作成等罪(156条)に該当する問題です。

虚偽公文書作成等罪(156条)における行為は、虚偽の文書・図画を作成すること、または、文書・図画を変造することです。14の決済文書において合計約300か所もの書き換えを行い、その内容は、項目そのものの削除や、政治家・政治家などの氏名等を削除するなど文書の本質的な部分の改変であるということは、これは非本質的な改変である「変造」とはいえず、「虚偽の文書・図画の作成」にあたると考えられます。

さらに、印鑑が押印されている公文書か否かで罪の重さが変わりますが、本件は決済文書ですので、財務省の決済権者らが押印していると思われ、この文書の改ざんを行った財務省職員らは、1年以上10年以下の懲役の刑に該当する可能性があります。

なお、この虚偽公文書作成等罪(156条)について間接正犯が成立するかについては、学説も否定的ですが、しかし権限を有する公務員による間接正犯は当然に成立するとされています(最高裁昭和32年10月4日判決)。したがって、もし仮に佐川元長官やその上の人物などが文書の改ざんを指示していたことが明らかになれば、それらの人物らも虚偽公文書作成等罪などの間接正犯となる可能性があります。

3.証拠隠滅罪
現在、財務省や近畿財務局は大阪地検特捜部の捜査を受けています。この点、刑法104条は、刑事事件に関する証拠を隠滅等する行為を規定しています。ただし、104条は、「他人の刑事事件に関する証拠」としており、この「他人」の意味が、とくに本件のように共犯者が複数いる場合に問題となります。

この点、判例・通説は、もっぱら他人のためにする意思で証拠隠滅した場合にのみ「他人」に該当するとしています(旭川地裁昭和57年9月29日判決)。したがって、財務省の職員らが、自分自身の保身のために決済文書の改ざんを行っていた場合には証拠隠滅罪は成立しませんが、もし財務省職員らが、「同僚を守るため、佐川元長官をお守りするため、麻生大臣や安倍首相をお守りするため」という意図で決済文書の改ざんを行っていたとしたら、証拠隠滅罪(104条)の成立の可能性があるのではないでしょうか。

■参考文献
・大塚仁『刑法概説(各論) 第3版増補版』466頁、599頁

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1.はじめに
森友学園の問題に関し、土地の売買などに関する財務省内の決済文書について、財務省が一度決済をとった文書の一部を書き換えていたことを朝日新聞がスクープしました。これを受けて財務省は3月6日に調査結果の回答を国会で行いましたが、それは、「現在、大阪地検特捜部の捜査を受けているので回答できない」という内容でした。しかし「地検の捜査を受けている」ことは国会への回答を拒む理由となるのでしょうか。

2.国政調査権の趣旨・目的
憲法62条は、議院の権能として国政調査権を明記しています。国政調査権には、国政に関する調査、証言ないし記録の提出を求める権能があります。また、国政調査権の目的は、立法、予算審議、行政監督などと解されています。

3.一般行政権との関係
ここで、財務省は一般行政権の一部であり、行政権の行為の合法性・妥当性に関しては、全面的に国政調査権の対象となるとされています。これは、国会から信任を受けた内閣が行政権を統括するという議院内閣制の下、国会には行政監督権が認めているからです。

4.検察との関係
ところで、6日に財務省の担当者は国会内で、「大阪地検特捜部による捜査」を理由にあげ、回答を拒みました。

たしかに検察は行政庁ではあるものの、準司法機関です。そのため、司法権の独立に配慮した国勢調査権の行使が必要となりますが、①検察権の行使に政治的圧力を加えることが目的と考えられる調査、②起訴事件に直接関係する事項や、公訴追行の内容を対象とする調査、③捜査の続行に重大な支障をおよぼすような方法による調査、の①から③にあたらない国勢調査は行うことができるとされています(芦部信喜『憲法 第6版』319頁)。

5.まとめ
今回の財務省の決済文書の書き換えに関しては、まだ検察に対して告訴・告発などは行われていません。したがって、国会が財務省の決済文書の書き換えに関して国勢調査を行うことは検察との関係でも可能であり、財務省は行政庁として国会の国勢調査に対して誠実に回答や書類の提出などを行う必要があります。

また、内閣は一般行政事務や官吏に関する事務を掌理し(憲法73条4号)、国務を総理し(同1号)、内閣総理大臣は行政各部を指揮監督し(72条)、内閣は行政権の行使について国会に対して連帯して責任を負っています(66条3項)。

安倍首相や麻生大臣ら内閣は、「財務省が悪い」と他人事のような顔をしていないで、国会に対して誠実に対応することが求められます。

■参考文献
芦部信喜『憲法 第6版』317頁

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