１．はじめに－行政の民主的コントロール
財務省で大規模な公文書（決済文書等）の改ざんが発覚しましたが、麻生財務大臣らは「財務省が悪い」「知らない」として辞任などの責任をとることを否定しています。しかし中央官庁の重大な不祥事が発覚したにもかかわらず、その担当大臣は責任を負わないのでしょうか。

わが国は、他の多くの現代国家と同様に行政権が強い行政国家ですが、国民の個人の尊重、基本的人権の確立を基本の価値とする民主主義国家です（憲法１条、11条、13条、97条等）。そして、国民から選ばれた国会議員により構成された国会から信任された内閣が行政を統括する議院内閣制の仕組みによって、行政のコントロール（行政の民主的コントロール）を実現しようとしています（66条３項、67条、68条１項、69条）。

つまり、現行憲法のもとでは、「国民→国会→内閣→大臣→官僚」という一本の縦糸の統制モデルが存在しています。（小林孝輔・芹沢斉・石村修・渋谷秀樹等『基本法コンメンタール 第５版』316頁）

したがって、財務省という官僚部分の業務に重大な不祥事があったということは、それを指揮監督する大臣・内閣にも重大な問題があったということになります。

２．「全体の奉仕者」
さらに、憲法15条１項は、公務員の選定・罷免は、「国民固有の権利」であると規定し、公務員制度は国民主権原理によってたつことを確認し、また同２項は「すべて公務員は、全体の奉仕者であって、一部の奉仕者ではない。」と規定し、公務員が国民の信託によって公務を担当する者として、国民全体の利益のためにその職務を行わなければならず、国民の一部・一階層・一党派の利益のために行動してはならないことを明らかにしています。

憲法
第15条
１　公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である。
２　すべて公務員は、全体の奉仕者であつて、一部の奉仕者ではない。
（後略）

この15条における「公務員」とは、国家公務員等をさす「官吏」（７条、73条）や地方公務員をさす「吏員」（93条2項）だけでなく、国会議員・内閣総理大臣・国務大臣も含み、広く国や公共団体の事務を担当するすべての者をさすとされています（99条参照）。（小林・芹沢・石村・渋谷等・前掲99頁）

そして、この「全体の奉仕者」性をより明確化するために、公務員法はこれを条文化し（国家公務員法96条、地方公務員法30条）、人事院も規則や国家公務員倫理規程などを制定しています。

したがって、もし今回の事件で、財務省の官僚達あるいは首相や財務大臣等が、「首相夫妻や財務大臣のために」あるいは「籠池氏のために、そして自分の支持団体のために」と考えて、国有不動産の売買などの公務や内閣の業務を行っていたとしたら、それは許されないことです。

３．内閣の責任
（１）内閣の責任の範囲
憲法66条は、内閣の組織と責任について、つぎのように規定しています。今回の事件との関係では、とくに66条３項が問題となります。

憲法
第65条　行政権は、内閣に属する。

第66条　内閣は、法律の定めるところにより、その首長たる内閣総理大臣及びその他の国務大臣でこれを組織する。
２　（略）
３　内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。

66条３項における「行政権」とは、憲法の規定によって内閣に帰属するとされた作用とされており、内閣の下級行政機関である財務省などの行為が内閣の責任の範囲に含まれます（憲法65条、国家行政組織法３条３項）。

（２）内閣の責任の相手方
憲法66条３項は、「内閣は・・・国会に対し・・・責任を負ふ」としています。ここでいう「国会」とは、衆議院・参議院それぞれに対して責任を負う意味であるとされています。

（３）責任の性質・態様
66条３項の内閣の「責任」とは、「政治的責任」であると解されています。そして、66条３項は、内閣は国会に対して「連帯責任」を負うとしています。つまり内閣・大臣が後述するように国会で説明・報告などを行っても国会の信任を得られない場合は、内閣は総辞職することになります（69条）。

（４）国務大臣の単独責任
なお、内閣の「連帯責任」は、国務大臣の単独責任を否定するものではありません。憲法74条は「主任の大臣」を置くと定め、内閣総理大臣から任命された国務大臣は、主任の大臣として、行政各部（府省）の長として行政事務を分担管理します（内閣法３条１項）。

（５）国会の責任追及の方法
国会が内閣の責任を追及する方法としては、質疑・質問（国会法74条以下）、国政調査権（憲法62条、国会法103条以下）などがあります。これらの規定に対応して、内閣の義務規定として、内閣総理大臣の一般国務に関する報告義務（憲法72条）、内閣総理大臣・国務大臣の議院出席義務（憲法63条）、内閣の財政状況報告義務（憲法91条）などがあります。そして最終的な手段として、憲法69条は内閣不信任決議の制度を用意しています。

４．麻生財務大臣らは財務省の公文書改ざん等について責任を負わないのか
このように、主に憲法15条、66条３項の観点から今回の財務省の事件をみてきました。15条が「全体の奉仕者」と規定するとおり、財務省が麻生大臣や安倍首相の個人的利益、首相夫人のご意向や首相の支持団体を利する目的で行政実務を行うことは、「国民の一部・一階層・一党派の利益のために行動」することであり違憲・違法です。

また、森友学園問題が発覚して以来、財務省等が国会に改ざんした公文書（決済文書など）を提出してきたことも、「行政のコントロール」の観点から重大な問題です。この点、憲法学者の毛利透・京大教授は新聞の取材に対して次のように述べています。

『今回起きたのは、内閣の責任を追及してきた国会に偽りの情報が提供される事態だ。国会でウソが語られ、それを隠すウソが重ねられたとみられます。国会の追求権限がないがしろにされ、本来なら追及されるはずだった責任が追及されなかったおそれがある。実際に森友学園は一時、沈静化していた。』（「公文書改ざん行政の責任は」朝日新聞2018年３月17日付）

さらに、上の３．（４）でもみたとおり、憲法・法令上、主任の大臣はその行政庁を指揮監督する責任を単独で負っているところ、麻生大臣は、「財務省が悪い、自分は知らない」と述べている点について、毛利教授はつぎのように述べています。

『行政権を握るのは常に一部の人間。だからこそ、その監督が重要になる。』『内閣が国会への責任を負う規定なので、所管官庁で起きたことなら大臣は言い訳できない。』（「公文書改ざん行政の責任は」朝日新聞2018年３月17日付）

このように考えると、財務省の主務大臣である麻生氏は、大臣の辞任などの責任は免れないと思われます。

加えて、財務省の行った公文書の大規模な改ざんは、10年以下の懲役という虚偽公文書作成等罪（刑法156条）という重大な犯罪に該当する可能性があります。もし麻生氏らが大臣として公文書の改ざんを指示していたとしたら、麻生大臣もこの罪の正犯となる可能性があります。

この点、国務大臣の職務権限について裁判例をみると、最高裁平成12年３月22日（共和汚職事件）は、国務大臣である旧北海道開発庁長官が北海道総合開発計画に含まれるスポーツ施設の建設事業主体として、特定企業を自治体に斡旋したこと等の行為も国務大臣の職務権限に含まれると広範に解して、収賄罪を認定しています。（宇賀克也『行政法概説Ⅲ 第４版』107条）

■関連するブログ記事
・財務省による森友学園の決済文書の改ざんを刑法的に考える

■参考文献
・小林孝輔・芹沢斉・石村修・渋谷秀樹等『基本法コンメンタール 第５版』99頁、316頁
・野中俊彦・中村睦男・高橋和之・高見勝利『憲法Ⅱ 第5版』220頁
・宇賀克也『行政法概説Ⅲ 第４版』98頁、102頁、107頁

憲法２ 第５版

新基本法コンメンタール憲法―平成22年までの法改正に対応 (別冊法学セミナー no. 210)

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１．はじめに
森友学園に関し、財務省が省内の決済文書を書き換えていたことが大きな問題となっています。新聞報道などによると、１４本の決済文書について合計約300か所もの書き換えが行われ、項目そのものが削除されてしまった箇所もあるとのことです。このような財務省官僚達による改ざんは何らかの罪に問われないのでしょうか。

・「森友」文書 書き換え 財務省の調査結果 全文書掲載｜NHK NEWS WEB

２．公文書偽造等罪および虚偽公文書作成等罪
刑法154条以下は、文書偽造の罪に関する条文を置いています。今回の件は財務省の決済文書が問題となっています。この点、官庁などの公務所や公務員がその名義をもって権限内において所定の形式にしたがって作成すべき文章は公文書であり、公文書偽造等罪（155条）および虚偽公文書作成等罪（156条）が問題となります。

つぎに、公文書の作成権限のない者の行為は公文書偽造等罪（155条）、作成権限のある者の行為は虚偽公文書作成等罪（156条）に該当することから、改ざんの主体が問題となります。この点、報道によると、財務省役職員達が決済文書の改ざんを行ったとのことです。また、部門の長等だけでなくその部署の職員（補助者）も公文書の作成権限を有するとするのが判例・通説です（最高裁昭和51年５月６日判決）。したがって、本件は主に虚偽公文書作成等罪（156条）に該当する問題です。

虚偽公文書作成等罪（156条）における行為は、虚偽の文書・図画を作成すること、または、文書・図画を変造することです。１４の決済文書において合計約300か所もの書き換えを行い、その内容は、項目そのものの削除や、政治家・政治家などの氏名等を削除するなど文書の本質的な部分の改変であるということは、これは非本質的な改変である「変造」とはいえず、「虚偽の文書・図画の作成」にあたると考えられます。

さらに、印鑑が押印されている公文書か否かで罪の重さが変わりますが、本件は決済文書ですので、財務省の決済権者らが押印していると思われ、この文書の改ざんを行った財務省職員らは、１年以上10年以下の懲役の刑に該当する可能性があります。

なお、この虚偽公文書作成等罪（156条）について間接正犯が成立するかについては、学説も否定的ですが、しかし権限を有する公務員による間接正犯は当然に成立するとされています（最高裁昭和32年10月４日判決）。したがって、もし仮に佐川元長官やその上の人物などが文書の改ざんを指示していたことが明らかになれば、それらの人物らも虚偽公文書作成等罪などの間接正犯となる可能性があります。

３．証拠隠滅罪
現在、財務省や近畿財務局は大阪地検特捜部の捜査を受けています。この点、刑法104条は、刑事事件に関する証拠を隠滅等する行為を規定しています。ただし、104条は、「他人の刑事事件に関する証拠」としており、この「他人」の意味が、とくに本件のように共犯者が複数いる場合に問題となります。

この点、判例・通説は、もっぱら他人のためにする意思で証拠隠滅した場合にのみ「他人」に該当するとしています（旭川地裁昭和57年９月29日判決）。したがって、財務省の職員らが、自分自身の保身のために決済文書の改ざんを行っていた場合には証拠隠滅罪は成立しませんが、もし財務省職員らが、「同僚を守るため、佐川元長官をお守りするため、麻生大臣や安倍首相をお守りするため」という意図で決済文書の改ざんを行っていたとしたら、証拠隠滅罪（104条）の成立の可能性があるのではないでしょうか。

■参考文献
・大塚仁『刑法概説（各論） 第３版増補版』466頁、599頁